1940年上半年，德军闪电战的辉煌战果极大地刺激了日本激进势力的侵略欲望，他们叫嚷着“不要误了最后一班公共汽车”，希望尽快结束中日战争。并为抢夺欧洲国家的远东遗产、实施南进做好准备。6月17日法国败降。日本立刻要求法国封闭滇越公路，得到满足以后。又于24日正式向英国提出了关闭滇缅公路的要求。同时，为了加重威胁，在毗连九龙租界的边界上集结了5000日军。
对英国而言，此时的安全形势非常严峻：一方面，英国在远东的防御力量非常薄弱。1940年7月31日。三军参谋长提交给战时内阁的关于远东防务状况的报告认为：在缺乏一支远东主力舰队的情况下，防御将主要依靠空中力量。为保卫马来亚的安全和贸易路线，需要336架飞机。而这已经四倍于当时英国所拥有飞机的总数。海军力量也被认为是完全不足以进行一场远东战争的。另一方面，在欧洲。德国对英伦本土的入侵迫在眉睫，不列颠空战激战正酣；地中海上意大利蠢蠢欲动；与维希法国在法国舰队的处理上的争执也大有演变为一场战争之势。美国又正值大选。罗斯福总统必须以美国中立的承诺来确保自己再次当选。因而不愿意在远东问题上明确表态，拒绝了英国提出了派遣美国舰队到新加坡的要求。在这种情况下。与日本发生战争当然是下下之策。7月5日，英国内阁会议估计：一旦战争爆发。日本舰队将会通过在贸易中制造混乱给英国造成巨大的麻烦，并且威胁到南部英联邦。
因此，尽管外交大臣哈利法克斯坚持认为日本人不过是虚张声势，但英国政府大部分成员都不愿在没有美国军事援助保证的情况下。仅仅“为了威望而冒与日本战争的风险”，经过几次交涉，英日双方最终在暂时关闭滇缅公路问题上达成妥协。7月17日，英国驻东京大使克莱琪与有田签署《英日关于封闭滇缅公路的协定》。决定包括禁止从香港输送军需资材，禁止从缅甸向内地输送军火弹药军需资材三个月，英日官员保持联系等项内容。协定还附有一个秘密备忘录：“在这三个月中双方做出特别努力在远东达成公平与公正的和平协定，在这个时期结束时。英国将根据当时条件自由决定是否延长这种关闭。日本方面则说明。日本政府已经做出并将做出每一种努力去获得英王陛下政府要求的那种和平。”
英国在滇缅公路问题上的处理是20世纪30年代以来英国在远东对日绥靖政策的延续。在滇缅公路危机中，英国从自身现实利益出发，在远东利益面临巨大威胁，而美国又不能给予足够的军事援助的情况下，为避免与日本冲突，不惜牺牲中国的合法权益，换取了日本的和平。然而，更重要的，它与以往绥靖政策的最大相似之处还在于：英国政府仍然希望与日本达成全面妥协，投有放弃让步带来的“永久的和平”。在滇缅公路危机爆发时，英国政府即立刻向美国提议，要么联合采取强硬措施，要么联合向日本提出解决远东问题的建议，这些建议“将以让中国单干为基础。使西方在远东的权益得到尊重，使日本在欧洲战争中保持中立”。在后来的讨论中，英国妥协派念念不忘的就是“同日本在最广泛的条件下讨论一个远东的全面协定的可能性”。而这也正是以后英国对日外交政策的突破之处。
二、重开滇缅公路
滇缅公路暂时关闭的几个月中，根据协议，英国政府全面地梳理了其国内外利益、资源及远东国际局势，寻找在关于在英日之间达成一个“全面的远东协议”的可能。结果发现：这种可能性并不存在。面临日本的步步紧逼，在欧洲局势有所缓解的情况下，英国终于决定重开滇缅公路，标志着英国政府的绥靖政策开始走向一个新的阶段。
1940年8月8日，英国外交部远东司司长斯滕代尔·贝内特提交了一份《与日本全面协议》的备忘录，详细分析了中日双方达成妥协的条件，并在最后要求调查远东和太平洋地区资源以决定“我们在那里有哪些重要利益，以及应该怎样在尽可能小地损害他们利益的情况下做出让步”。
6周以内，相关部门的答复陆续到来。财政部表示在财政领域内很难有所作为。日本和中国与英镑区都保持着良好的支付平衡，因此。除非能够把英国货币兑换成其它货币，英镑区货币的信贷对日本不会有多大吸引力；而那又是财政部所不能接受的。对中国的货币，财政部也不能保证无限期支持。经济作战部(theMinistryofEconomicWarfare)则质疑结束中日战争是否有利，并指出任何调解的尝试都将被日本人看作软弱，而且最重要的是要保证对德意的经济封锁和不触怒美国。英联邦自治领部(DominionsOmce)和远东司官员也对中日停战是否有利表示怀疑。
毕竟，中国战场的存在牵制了大量日军。有数据证明：到1940年底，日本陆军仍有38个师团陷于中国，占日本陆军当时拥有的全部49个师团的78%。而日本国内只剩下9个师团。如果这些军队从中国脱身，那么立刻可以用于进攻东南亚。另外，全面的远东协定，涉及到美国、荷兰、法国等诸多国家，英国缺乏独自达成这样一个广泛协议的实力。
英国首相丘吉尔也认同以上结论。对他而言，与日本妥协主要是一种权宜之计，在滇缅公路正式关闭的前一天，即7月17日。他就在一份备忘录里写道：“我确信所有这种关于‘公平而公正的协定’的谈论都是荒唐的空想……它可能对由于我们所处的困境而强加在我们头上的行动起到某种缓和作用，因此我同意它，但中国和日本结束他们的争吵肯定是不利于我们的”。
20日他又在给外交大臣哈利法克斯的电报中说：“关于中日之间达成全面的、公允的和体面的和平一事。你是否认为我们不必操之过急？蒋是不要这种和平的；亲华人士也无一人赞成；这不仅无助于我们解决滇缅公路的难题。反而使它更加糟糕。我认为，让日本人摆脱他们现在所纠缠的事，对我们是不利的。把这件事搁置一个来月。看一看情况如何，岂非善策？”至于三个月期满以后英国将采取什么政策，丘吉尔认为“一切要看那时的情形而定”。
当然，更重要的是，日本在签署协定以后，丝毫没有表现出和平的诚意。在中国问题上，就在滇缅公路关闭五天以后。日本大本营便向中国派遣军发出大陆命第439号，要求“迅速处理中国事变”。“迅速摧毁敌人继续抗战的企图”，并且“为了处理事变。对第三国进行必要的作战准备”；另一方面，积极扶植汪精卫。准备公开承认汪伪政权。同时，日本的南进意图也越来越明显。7月17日，近卫再次组阁；7月26日内阁会议制定了《基本国策纲要》，会后新外相松冈洋右口气强硬地对克莱琪说。我们两国的基本困难是，当日本决心在远东建立一个新秩序时。英国只在环境所迫时才做出一点点退让，因此很难看到如何能避免利益和目的的基本冲突。
8月1日，松冈发表大东亚共荣圈的声明，范围包括整个东南亚地区，甚至澳大利亚和新西兰。日本也一直威逼维希法国，最终于9月25日进驻了印度支那北部；对荷属东印度也加紧了控制。局势的进展使马来亚和新加坡即大英帝国本身领土受到了直接威胁。这引起了英国政府的焦虑和不安。而日本的进一步举动则彻底激怒了英国人，9月27日，日本最终签署了《德意日三国同盟条约》，加入了轴心国集团。对此，克莱琪说“这是在我们最困难的时刻在背后刺了一刀”。驻美大使洛西恩则认为，这个条约“无论如何就远东而言主要是一个巨大的国际恫吓”，主张与美国一起建立一个对日本的“镇静的不屈服的战线”。驻莫斯科大使斯塔夫德·克利普斯则认为英国和美国应该对日施行严厉政策并且鼓励苏联加入，哈利法克斯也很赞赏与苏联合作。
此外，国际形势的发展也使英国稍微摆脱了7月时的困窘处境，在外交上有比较大的余地。7、8月间，英美两国进行了谈判，英国以在西印度群岛和百慕大地区的8个岛屿的租借权换取了美国50艘旧驱逐舰，美英合作开始加强。9月，不列颠空战挫败了德国进攻英国本土的计划。
9月16日，洛西恩向赫尔询问美国队重开滇缅公路的态度，赫尔回答说：这取决于英国目前为生存而斗争的结果，如果英国支持到1941年，美国在太平洋地区就能采取更加坚定的政策。他同时提到了政府正在考虑对中国的贷款和加强对日本的禁运。对于重开滇缅公路，赫尔表示了强烈的支持。另外，据洛西恩推测，赫尔也暗示了美国可能愿意参加对日作战。美国的表态使英国吃下了一颗定心丸，从而最终下定了重开滇缅公路的决心。
总之，所有这些都促使英国认识到，靠退让与日本达成一个全面的远东协议，既是不现实的，也是没有好处的，在日本的步步进逼面前，光退让不行，还要坚决地表明自己的态度。1940年10月18日，滇缅公路和香港公路同时开放。
从此，英国政府开始采取了比较强硬的对日政策，英国对日本的绥靖政策遂发展到一个新的阶段。对正在艰难抗战的中国人来说，这无疑是一个好消息，1940年10月14日，即英国决定重开滇缅公路之后，蒋介石接见了英国驻华大使卡尔，卡尔对蒋表示：“英国国策今已改变，目前形势已使讨论中英两国合作问题定可得有效之结果”。
三、从妥协到威慑
在关于与日本达成远东和平协定的讨论中，英国外交次长巴特勒表明了他的态度：“彻底打败日本只能由一个头等国家参加战争才能实现。我们去承担这个任务是不明智的，而且我怀疑俄国人和美国人是否愿意承担这个任务。所以我认为我们应当尽可能为在远东得到一个好的协定而工作”。也许正是因此，巴特勒被归入“主张以对日妥协的办法达成远东和平协议”的代表。然而其实巴特勒还没有说完，他紧接着的后面半句话便是：“我们和美国人都有对付日本的经济武器。在它们的掩护下，我们应该试图修改近卫政府的条件”。
后面，他还强调了，“要达到这些目标是很困难的，但只要美国方面能够决定实施对日本战争物资的限制就可以变得简单一些。而且，这样的行动也可以使中国减少一些对我们尝试荣誉地结束这场让世界诅咒的战争的怀疑”。很显然，巴特勒并不想通过对日妥协达成远东和平，正好相反，在这里，巴特勒所提出的，实际上是通过经济手段向日本施加压力，迫使日本接受英美所提出的妥协条件。这种想法提供了英国对日绥靖政策的新思路，和还是要和，但是要以打促和。
很难说丘吉尔没有受到这种思路的影响。1940年10月。英国内阁成立了内阁远东委员会，用以贯彻执行内阁为抵抗日本和削弱日本战争潜力而制定的政策，而巴特勒就被任命为主席。该委员会的目标是：采取直接措施，(一)预防日本积累将使它在未来的封锁中不受伤害的原料储备，(二)阻止日本站在反民主国家一边。但不迫使它采取激烈行动。围绕这个目标，英帝国实行了出口许可证制度，到1940年底，英国和各自治领就对一切主要出口商品实行了限制，特别是镍、黄麻和云母等更被严格控制。
同时英国并不打算与日本兵戎相见，新外交大臣艾登在1941年7月1日的一份备忘录中说：“远东委员会不断小心和警惕地执行他们的政策。而不是用猛烈和突然地减少被日本政府认为是不可缺少的例如石油的供应的办法，也不是用非常粗暴地打击日本在英国势力范围的企业的办法，把限制推进到激怒日本去进行战争的程度”。仅从英国不愿日本获得战略物资，同时又害怕日本发动战争的角度，似乎并不能完全说明为什么远东委员会在行动方式上如此积极迅速。而在具体内容上又如此精挑细选、漏洞百出。赫尔对美国经济制裁政策的概括是：“勒紧缰绳，并考虑尽可能使这缰绳勒紧到不足以引起实际军事行动的程度”，“对日本实行一定强度的经济制裁。使之恢复理智”。这也同样适用于英国人。
1941年7月24日，英国战时内阁做出一项决议，称“我们的政策必须是在(日本)每次侵犯之后采取适当的反对行动，旨在利用日本不想同一个未被打败的和仍然是强大的国家进行战争的愿望”。可见，英美政府相信有限制裁能够起到制止或者放慢日本南进步伐的作用，因而积极地实施威慑。
英国在外交上也开始表现出少见的强硬态度。在1941年初的远东危机中，英国采取了坚决的外交措施，以较强硬的态度与日本直接进行交涉，2月7日，艾登与日本驻英大使重光葵会谈，表示“大不列颠在远东拥有许多属地，它无意听命于任何国家而牺牲这些属地，英国也不能同意只有日本才有权主宰远东各国的命运。对它们进行统治的理论。如果英国属地遭到进攻，毫无疑问，英国人民必将竭尽全力捍卫这些属地”，艾登警告日本现今执行的政策是要把日本引向毁灭的道路，并表明了英国利用自己的资源和美国的援助。必将赢得战争的决心。同时，由于英国在远东的虚弱地位。无论是从战略安全的角度，还是从有效威慑的角度考虑，英国都需要美国参与其中。
1940年7月30日英国三军参谋长向战时内阁提交的报告即明确指出：“威慑日本迅速采取进一步行动的因素是对美国反应的畏惧”。因此，2月11日，英国政府指示新的驻美大使哈利法克斯向美国说明远东局势的危险，而英美联合声明将是对日本最好的威慑，要求美国出动舰队，进行范围异常广泛的军事演习。从1940年10月到太平洋战争爆发，英国的对日外交活动有一个以一贯之的思路，即极力争取美国在外交上一致行动，对日表示强硬态度。英国首脑最希望的，除了美国的安全保证，就是能有一个英美联合声明，滇缅公路危机时如此，在大西洋会晤期间也是如此。1941年8月10日的会谈中，丘吉尔再次提出希望美英发表一个联合声明，提醒日本它的任何南进举动都将被视为对美英两国的战争。
丘吉尔看来毫不怀疑英美联合外交对日本的威慑效果。他在1941年2月15日为商讨远东危机而发给罗斯福的私人邮件中，表明了对美英联合行动的信心：“有人认为，照日本现在的心情看来，它将毫不犹豫地寻衅或企图对大不列颠和美国同时作战。……凡是你能使日本害怕同时对两国作战的任何行动，都可以消除这种危险”。甚至在临近战争的最后十几天，1941年11月30日，丘吉尔仍然向罗斯福建议，英美两国应该或平行、或联合地对日本发表一个公开的或秘密的明确声明，警告它的“任何进一步的侵略行动，将立即导致严重的后果”。他认为这是避免日本和英美两国开战的重要措施，并“深信这可以使一切改观”。
这种威慑战略的思路最终促成了东方舰队的建立。丘吉尔从1941年7、8月开始，便极力主张“在不久的将来在印度洋中布置一支威慑性的舰队”以在“太平洋和印度洋队日本做最大可能的示威”，这支舰队应当由最少数的最好的船舰组成。他在8月29日给海军部的一封信中对此作了说明：“我觉得日本决不会在已经陷入中国的同时对抗美国、英国和俄国现在形成的反对它的联合力量。很可能的是，它将同美国进行谈判，至少在三个月内不做出任何进一步的侵略行动或积极参加轴心国。没有比我所提到的那个舰队，尤其是一艘‘英王乔治五世’号级战列舰的出现，会更使它犹豫的了。这实在可能是一个决定性的防止方法”。
10月17日。尽管海军部反对，丘吉尔坚持了自己的意见。这个想法得到了艾登夸张的赞同。“只要威尔士亲王号在它去远东的路上停泊在开普敦，它活动的消息就会很快到达日本，并从那天开始产生威慑作用”。于是10月20日，内阁决定派遣新型战列舰“威尔士亲王”号在航空母舰“无畏”号的护航下驶往远东。和已经驶往太平洋的战列舰“却敌”号在锡兰会合，然后驶往新加坡。10月底，丘吉尔向各自治领通报了英国在远东的海军部署，尽管他承认英国将“冒重大风险”，但仍然相信“‘威尔士亲王’号是最好的可能制止日本的因素”。11月2日他在给罗斯福的电报中也说，英国采取的这些措施“应该能构成对日本的一种威慑力量”。“贵我两国态度愈坚决。他们采取断然冒险的行动的机会就愈少”。
此外。英国政府在这一阶段，还采取了诸如联合军事会谈、加强新加坡地区防御力量、加大对中国的援助、增加与中国的军事合作等一系列的措施。这些措施既是为防范日本进攻而采取的必要准备。同时也具有向日本政府表明自己严阵以待的警告态度的作用。
英国政府之所以会采取这样一种威慑政策，首先是因为滇缅公路危机期间的思考，让英国政府认识到无论从主观还是从客观因素上考虑。都不可能与日本达成全面妥协。其实在很早，英国政府就已经意识到了日本的野心，1939年，外交部提交了一份备忘录指出：“日本的长期目标是建立一个自给自足的经济集团。它将不受任何来自外部的经济压力的影响……即使日本成功地把中国吸引进这个集团。它将仍然缺少自给自足所必需的若干原料，特别是矿物油和高品位的铁矿。提供这些商品的最近资源是婆罗洲和马来亚。因此占领这些地区在建立已经计划的集团的过程中似乎必然是以后的几个目标之一”，这样看起来，如果不加以协调，英日之间的利害冲突难以避免，因此英国政府才如此渴望一个“全面的远东协定”，以一劳永逸地解决英日之间的分歧。
但是，在滇缅公路危机期间，远东协定的设想被证明是不切实际的。经济上的利诱没有办法实现。政治上的让步换来的是日本温和派的下台和三国同盟条约的签订。而此时的大英帝国在远东也实在没有什么可以让步的了，从九一八事变以来，日本势力从东三省到河北到长江流域到海南岛，英国在中国的政治经济利益丧失殆尽，英美是否承认伪满洲国早就无关紧要。
而现在，日本军队已经进驻印度支那北部。直接威胁到缅甸、马来亚、新加坡。如果这些地区也让日本占领，那么整个大英帝国也就岌岌可危，“我们是一个海上的联邦，它的不同的自治领和殖民地被贯穿世界各大洋的交通线和贸易路线联接在一起。我们联合王国的居民为了他们的生存而依靠进口货物，并依靠同海外的自治领和殖民地。印度和外国——包括巨大的中国地区的贸易收入生活。”“我们必须保持的不能再减少的最低限度……是我们自己能控制新加坡作为主力舰队在远东中占优势的一张大牌的能力”。因此，英国内阁在讨论是否帮助荷属东印度，有人指出滇缅公路所以被关闭是为了与德意作战的需要时(言下之意，即基于同样的理由应该拒绝帮助荷属东印度)，丘吉尔反对这种类比：滇缅公路危机并没有危及到新加坡基地。既然妥协无用也无可妥协，那么，何妨试试用警告和威胁来阻止日本的进一步行动呢？
这样的倾向又由于英国高层对日本的错误估计而被放大。丘吉尔对日本战争的决心估计不足：他认为日本民族是个“极端理性”的民族，期待他们冷静地计算哀喜得失，如前所述，“我觉得日本决不会在已经陷入中国的同时对抗美国、英国和俄国现在形成的反对它的联合力量”，这与早些时候印度事务大臣埃默里的看法类似：“日本面对俄国或美国，在中国毕竟并不处于一种很称心如意的地位，以至于愿意冒同我们战争的风险”。
而尤其为历史学家们一再强调的，是英国错误地估计了日本的战争实力。英国当时的不少情报都认为无论从人员的战斗力还是从装备质量上，英国军队都要强于日军。如1941年2月一份报告指出：“日本空军在实际战斗力上低于它们在数量上所显示的力量，他们的表现远远不如英国皇家空军，并且从整体上看，他们甚至不如意大利空军”。日本对中国未占领地区的轰炸没有取得很好的效果，也被部分地归因为日本空军轰炸效率很低。
1941年10月1日，英军参谋长、空军参谋罗伯特·布鲁克帕潘也做出“在几个月内日本不太可能尝试战争”的判断。基于这样的估计，我们就更容易理解丘吉尔的傲慢——他在1941年2月交给重光葵的一封信中，以大国口吻，就日本的命运，向日本提出了一系列“值得引起日本帝国政府和人民注意”的鲁莽问题，也更容易理解为什么英国对我们现在看来软弱无力的经济制裁充满信心。
总之。英国政府在滇缅公路危机以后所采取的政策是以威慑警告为主要出发点的，它希望通过各种手段向日本施加压力，迫使日本接受英美所提出的妥协条件。制止或者至少缓和日本的进一步侵略。这一思路仍然是绥靖政策的一部分，在欧洲战局没有完全改观的形势下。英国政府不希望立刻卷入与日本的战争，因此选择了以打促和，打是手段。和是目的。而且打的力度也是远远不够的。但是，它明显不同于以往英国政府所采取的以妥协退让为基础的绥靖政策。
四、结语
综上所述，滇缅公路危机是英国对日绥靖政策承上启下的关键一环。在它的处理过程中，新一届的英国政府在严峻的局势面前继承了以往张伯伦政府对日妥协寻求全面和解的外交思路，但随着形势的发展。英国政府越来越认识到英国与日本的妥协条件存在着不可逾越的鸿沟。靠一个全面的远东协议来解决两者之间的分歧既是不现实的，也是没有好处的。在日本的步步进逼面前，光退让不行，还要坚决地表明自己的态度。再加上美国对反法西斯战争支持力度的加大以及英国政府对日本战争决心和战争实力的错误估计，英国政府开始了以威慑为手段迫使日本停止或者放慢南进步伐的尝试，当然，随着战争的临近，威慑策略本身也逐渐发展演变，力度越来越大。超过了日本所能够承受的程度，因而最后成为实质的战前准备。至1941年7月英美联合冻结日本资产，太平洋战争遂不可避免。
