涠洲岛陷入了无序和疯狂的违建之中。大量的耕地、林地被摧毁，香蕉地被推平，取而代之的是一栋栋拔地而起的违建高楼，房子的混乱和密集程度前所未见。《中国经济周刊》记者 郭芳 摄
【特别报道】一个国家4A级景区的“沦陷”
广西涠洲岛是如何成为“违建岛”的
《中国经济周刊》 记者 郭芳|广西报道
“我从来没有见过这样的场面，岛上几乎全民在建房，香蕉地上到处是脚手架、钢筋水泥，整个涠洲岛俨然成为了一个大工地。而这些房子居然都是违建。”第一次登上涠洲岛的重庆游客周兰新很惊讶。
位于广西北海市南方北部湾海域的涠洲岛，是中国最大、地质年龄最年轻的火山岛，现为国家4A级旅游景点，因其独特的海岛风情，吸引着各地游客在每一个没有台风的黄金周、长假登岛观光和度假。
如今“违建岛”成为了这个美丽海岛的别称。
“几乎家家户户都在违建”
离开码头，登上海岛，开始进入密密麻麻的家庭旅馆、酒店和农家乐的违建世界。
岛上的原住民世代以种植香蕉和捕鱼为主要的谋生手段，但在香蕉滞销和渔业资源枯竭之后，他们迎来了全新的产业——旅游业。如今他们的主业正是经营这些违章建起的农家乐及酒店旅馆。“几乎家家户户都在违建。”当地人说。
这缘于当地主政者对涠洲岛旅游资源的开发规划。
2010年6月，被视为“全面创新、国内一流、具有引领示范作用”的《北海涠洲岛旅游区发展规划》（下称《规划》）通过专家评审。规划中提出，涠洲岛应走适度规模的旅游胜地定位，并实现生态保护。
2010年12月，涠洲岛旅游区管理委员会（下称“涠管会”）接手涠洲岛管理工作，并开始着力打造涠洲岛旅游名片。在一系列包装和推广工作后，涠洲岛旅游区在全国声名远播，慕名而来的游客呈爆发式增长。
也就从那时开始，岛上开始了建房热。“几乎每家每户都在大兴土木建房，造农家乐和家庭旅馆。”滴水村（自然村）的一位负责人告诉《中国经济周刊》记者，原本以种植香蕉和捕鱼为生的岛民并不富有，因此大多数岛民通过向岛外的人募集资金的方式汇入到建房潮中。
最常见的一种合作模式是，外来投资者出钱，帮岛民建好房子，经营使用15至20年后，房子归还给岛民。
上述滴水村负责人说：岛民在一块地上种20年香蕉，不可能“种出”一栋房子来。
建房的收益显而易见。涠洲岛因此陷入了无序和疯狂的违建之中。岛上大量的耕地、林地被摧毁，香蕉地被推平，取而代之的是一栋栋拔地而起的违建高楼，房子的混乱和密集程度前所未见。
据统计，现在岛上有近500家家庭旅馆，加上一些酒店，全岛总客房数量已超过15000间。“这也只是统计了那些规模较大的，加上那些小规模的，则远不止这个数。”上述滴水村负责人说。
面对无序、混乱、高密度违建的局面，岛民们怨声载道。很多岛民抱怨自己建的地方不够好，建得不够豪华，离景点太远，占地太小，规模太小，生意没法做。还有违建带来的环保、消防、基础设施滞后等问题，都让岛民们感到不满。他们将责任归咎于涠管会这些年的无所作为上。
“涠管会的监管不力，导致了疯狂的违建。”据多位岛民介绍，在涠管会上岛之后，一家颇具势力和背景的观海休闲度假酒店开建，这算是岛上第一家最大规模的违章建筑，在涠管会默许之后，周围的违建像雨后春笋般冒出。
“他建的你不拆，那我肯定也要建。”岛民说，这是普遍心理。“当然，你说他们完全不管，那也不对。他们一般会叫停，但如果你不停，也就继续这么建了。有人举报了，他们就写一个很大的‘拆’字，几年过去也不见拆。”
岛民们对涠管会的“懒政”颇有微词。
据北海市政府官网显示，涠管会班子成员里，除了书记和主任外，还有5位副主任。“再加上涠洲镇政府的班子成员，这么多人管一个16000人的小岛竟管不过来？关键是，他们的心思也根本不在岛上。”涠洲镇竹蔗寮村的一位村官对《中国经济周刊》记者说，“每周5个工作日，周一一般都见不到人，周二周三两天在岛上，周四开始回市区。有什么事情给他们打电话，永远都说在北海开会。八项规定都实施那么久了，哪里还有那么多会？”
涠管委似乎也有自己的难处。涠管会办公室的一位工作人员告诉《中国经济周刊》记者，这个地方偏居一隅，根本没有人愿意到岛上来工作，都在想着法子调走。“特别是年轻人，在这里工作都很难找到姑娘成家，岛上的姑娘都嫁到市里去了。”
2010年的《规划》中提出，要加强海岛生态环境保护，山地、森林、沙滩、海岸等重点生态环境区域要保留其原始风貌，全面禁止村民违规建房。
但从涠洲岛当下无序、疯狂的违建来看，规划的内容早已成为了一纸空文，而小岛的发展也已背离了规划者的初衷。
黄国才在地堡里坐着，左边是鸡圈，后面的香蕉地里，是正在进行的违建房。他在这里住了10年，面朝大海，但一直等不到春暖花开。《中国经济周刊》记者 郭芳 摄
岛民：迫于无奈跟着违建
“当你看到邻居们违建起的栋栋高楼，不仅挡住了你的视线，还挡住了你的出路，让你无路可走的时候，你也只能被逼着违建了。”滴水村村民黄国彬对《中国经济周刊》记者说，作为涠洲岛上最困难的岛民，他和他的兄弟们成为了这场疯狂违建的受害者和牺牲品。
黄国彬兄弟三人的几间小瓦房被四周邻居们的农家乐和家庭旅馆严严实实地围了起来，破败不堪，没有出路。
哥哥黄国才55岁，家有6口人，挤在1969年建造的约20平方米的小瓦房里，墙体裂开，瓦顶坍塌。黄国彬、黄国升两家共有3间小瓦房，每家约29平方米，同样风雨飘摇。黄家兄弟的小瓦房早被涠洲镇政府认定为危房。
这些年，黄家兄弟无家可归。黄国彬一家在外租房，黄国升一家寄居在丈母娘家，黄国才的妻儿则投靠亲戚。这样居无定所在农村极为罕见。
最让人倍感凄凉的是黄国才，因为家里住房实在窘迫，10年前，他在一个面朝大海的小陡坡上挖了两个约1平方米的地堡，一个做鸡圈，另一个自住。他在这里独自居住了10年。因为面积实在太小，住在地堡里的黄国才一直蜷着手脚睡觉，经年累月下来，他的左手总是抑制不住地颤抖。
从北海市的副书记、副市长到涠管会的主任、副主任，均到他的地堡察看过，“都说他确实困难、可怜，但看过之后都就不了了之了。”上述竹蔗寮村村官说。竹蔗寮村是行政村，滴水村作为自然村，属于竹蔗寮村委会下设立的村民小组。
因为贫穷，黄家兄弟一直没有能力重建旧房。而这些年邻居们纷纷拆旧重建，均不同程度地违章扩建地盘，加上在楼房前后搭建起来的前庭后院，黄家兄弟已经没有可以进出的通道。
“被涠洲镇政府认定为危房之后，镇政府曾安排人进行维修，但因为没有通路，扶贫队也无法进去维修。”黄国彬说。
涠洲镇政府对黄家三兄弟的住房调查报告里说，黄国才三兄弟的房屋占地面积小，就地拆旧重建也难以满足住房需要，且房屋周边被其他村民的房屋围住，出入十分困难，拆旧重建的现实意义不大。
黄国彬说，近些年来，他多次向村委会、镇政府求助和申请，希望能给他们安排一块宅基地以解决危房问题，但始终无果。
据了解，在涠洲岛上建房，走正常报建程序，手续很难办得下来。这也导致很多有住房刚需的岛民迫于无奈跟着违建。
“在我们建房之前，村里其他人都建了，都不同程度地违建，非法占用耕地、林地、沙滩的也相当多。我们看他们都可以，为了解决多年的危房问题，我们也借钱建。”黄国彬说。
2013年，黄家兄弟从村委会置换了一块位于滴水村海边的林地，四处借钱，开始建房。
这块林地与沙滩之间隔着一条小路。据《中国经济周刊》记者调查，在同一条海岸线上，毗邻黄家兄弟附近，有大规模的违建酒店。
黄国彬说，刚动工不久，涠管会副主任林国起过来喊停，“他要求我们停工，给他15天的时间，重新给我们安排其他的宅基地。”但15天后，安排宅基地的事情杳无音讯，而周围的违建仍在继续施工，他们便也复工。
2013年12月，在黄家兄弟与林国起的一次激烈争执之后，他们的新建房被涠管会拆除。
这让黄家兄弟觉得涠管会执法明显不公。黄国彬解释说，他们的违建恰恰是因为涠管会对违建监管不力，致其旧居被四周急速扩张的违章建筑围堵得没有出路之后的无奈之举。“而整个涠洲岛非法占用耕地、林地和沙滩的违建房比比皆是，为什么只拆除我们一家？为什么别人违章建度假酒店可以，而我被迫违章建个容身的窝却不行？”黄国彬说。
对此，林国起副主任说，那是人家有能力。
据调查，至今，与黄家兄弟的房子在同一海岸线上的其他违建度假休闲酒店并未被拆除。而在黄家兄弟的房子被拆除之后，其他非法占用耕地、林地、沙滩滩涂的房子仍继续在建。
据涠管会统计，目前岛上有225宗违建现象属非法占用耕地、林地和滩涂，违建面积近5万平方米。而在岛民看来，这个统计数据已经非常保守，他们的估算远高于此。以滴水村为例，该村一位负责人告诉《中国经济周刊》记者，仅自己村里，非法占用耕地的就有40多栋。而整个涠洲岛大约有10多个村落。“在涠洲岛，非法占用耕地和林地的现象十分严重，就像吃饭一样平常，只不过有人中午吃，有人晚上吃罢了。”
黄家兄弟非常气愤，他们认为，涠管会有选择性执法的嫌疑。“从一开始我们就是违建的受害者，如今又成为了牺牲品。”
林国起副主任向《中国经济周刊》记者回应称，先拆黄家兄弟的房子，这本身就是一个工作思路问题，工作总有先后。
涠管会：马上要进行大量的违法建筑拆除
涠管会对黄家兄弟新建房强行执法本身合法吗？
黄国彬对《中国经济周刊》记者表示，他们兄弟三人只收到过一张限期拆除通知，而在此之前，从未收到过国土资源部门的相关处罚决定。
他曾经到北海市国土资源局进行过查询，相关负责人表示，当地的国土部门并没有对其作出过处罚决定。
而依据土地管理法及其他法律法规的要求，在拆违之前，必须由国土部门先进行非法占用土地的认定和处罚。
据广西当地媒体报道，2012年，由多部门联合组建的涠洲岛旅游区“两违办”成立。两违，指违法用地和违法建设。但在抽调人员中，除海洋、林业部门的人员具备合法执法资格外，国土、交通、规划、公安等部门有的是临时聘用人员，有的没有执法资格证书。而涠管会本身并非辖区一级政府，没有国土、林业、海洋等相关行政执法权。
面对涠管会执法身份合法性及其执法程序合法性的质疑，涠管会主任李斌施回应《中国经济周刊》记者说，事件发生在他调任涠洲岛之前，当时的决策者是涠洲岛旅游区工作委员会书记冯群声，他建议记者找冯群声。记者多次拨打冯的电话，一直无人接听。
分管城市管理综合行政执法大队的涠管会副主任王崇良，向《中国经济周刊》回应称，拆除黄家兄弟的房子是依法依规的，当时按程序上报了北海市委市政府。
李斌施主任表示，接下来，涠洲岛很快要进行大量的违法建筑拆除。
据当地新闻报道，11月4日，涠管会拆除了一栋占地面积405.5平方米的非法在建高楼。
在此之前，也常有涠管会拆除了多少违章建筑的新闻见诸报端，但一些岛民告诉《中国经济周刊》记者，真拆实干的极少，多是“敲几块砖、拆一下边角料，再拍几张照片，做做样子”。这么多年来，属真正拆除的，黄家兄弟的是岛上第一例，两年后的这一次，是第二例。
“看到利益的时候，涠管会要求政府来向我们征地，征地的时候他们说，‘把地征给我们吧，征完地你们就有钱建房了’。等我们把房建起来了，现在涠管会又让执法大队说，你们建的房子，我要拆。”上述竹蔗寮村村官说，涠管会管理逻辑和准则充满了矛盾。
为了还债和解决危房问题，黄国彬也多次上访。据黄家兄弟称，2014年10月，迫于上访压力，林国起向他们承认，当时的拆除决定是错误的，建议他们申请一笔危房改造补助资金以补偿强拆损失。涠洲镇政府同意了这一申请并报涠管会审批，但涠管会至今没批下来。
李斌施主任告诉《中国经济周刊》记者，“他们是借钱来建设的，因此有一个误区，认为这笔费用应该由政府来承担。这是不可能的。”
黄国彬认为，对最困难、最弱势的群体同时也是违建的受害者来说，这种说法未免过于无情，更何况涠管会的管理本身存在失职。
黄家兄弟的问题始终未予解决。
黄国才坐在地堡前，和鸡在一起，面朝大海，却没有春暖花开。
